¿Qué es la Ley de Presupuestos Generales del Estado y cuál es su función?
Un acto legislativo en el núcleo de las finanzas públicas
La Ley de Presupuestos Generales del Estado es mucho más que un documento contable. Es una ley en el pleno sentido del término, aprobada por el Parlamento, que produce efectos jurídicos directos: autoriza la recaudación de impuestos, abre los créditos para cada política pública y fija las grandes orientaciones del equilibrio presupuestario para el ejercicio venidero.
Sin unos PGE promulgados, el Estado no dispone de ninguna base legal nueva para modificar sus ingresos ni para comprometer nuevos gastos. Únicamente puede prorrogar, mes a mes, los créditos del ejercicio anterior, es precisamente el mecanismo de la prórroga, en el que el país se encuentra desde 2023.
La ley cumple dos funciones fundamentales:
- Autorizar los ingresos: el Estado queda habilitado para recaudar los impuestos y tasas vigentes, y eventuales medidas fiscales nuevas entran en vigor.
- Abrir los créditos: cada ministerio, organismo autónomo y entidad del sector público recibe una dotación de gasto autorizado, distribuida por programas y políticas públicas.
Es en torno al equilibrio entre estos ingresos y estos gastos donde se estructura la totalidad del debate presupuestario, tanto a nivel nacional como europeo, en el marco de las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
PGE, Ley General Tributaria, Seguridad Social: las distinciones esenciales
Tres grandes textos financieros estructuran el marco fiscal y presupuestario, con frecuencia confundidos en la práctica:
| Texto | Objeto | Ingresos principales | Ámbito de los gastos |
| Ley de Presupuestos Generales del Estado | Presupuesto anual del Estado y del sector público | IRPF, IS, IVA, tasas diversas | Ministerios, organismos autónomos, transferencias |
| Ley General Tributaria (LGT) | Marco jurídico permanente de la fiscalidad | / | / |
| Presupuesto de la Seguridad Social | Presupuesto anual del sistema de protección social | Cotizaciones sociales, transferencias del Estado | Pensiones, sanidad, desempleo, familia |
El presupuesto de la Seguridad Social está técnicamente integrado en los PGE, pero constituye una sección diferenciada, con sus propios equilibrios y sus propias normas de gestión. Una medida que afecte a las cotizaciones sociales puede figurar en los PGE sin modificar la Ley General Tributaria, y viceversa. Para evaluar el impacto global de una reforma fiscal sobre una empresa, estos tres niveles deben leerse conjuntamente.
El fundamento constitucional: el artículo 134
La base constitucional de los PGE es el artículo 134 de la Constitución de 1978. Este establece las reglas esenciales:
- Es el Gobierno quien tiene la iniciativa exclusiva de la ley de presupuestos: presenta el proyecto de presupuesto al Congreso de los Diputados a más tardar el 1 de octubre de cada año.
- Las Cortes Generales (Congreso + Senado) examinan, enmiendan y votan el texto. Sin embargo, no pueden proponer un aumento de los gastos ni una disminución de los ingresos sin el acuerdo del Gobierno.
- La ley no puede crear impuestos, pero sí modificarlos cuando una ley tributaria lo prevea expresamente.
- A falta de presupuesto aprobado antes del 1 de enero, los PGE del ejercicio anterior quedan automáticamente prorrogados, mes a mes, hasta la entrada en vigor de un nuevo texto.
Este último punto es fundamental: a diferencia del modelo francés, donde la ausencia de ley de presupuestos genera una situación de urgencia constitucional, la prórroga automática es aquí un mecanismo constitucional previsto y regulado, lo que explica que pueda prolongarse varios años sin bloqueo institucional formal.
¿Cuáles son los distintos instrumentos presupuestarios?
La Ley de Presupuestos Generales del Estado: el presupuesto anual de referencia
Los PGE constituyen el texto presupuestario principal. Cubren el conjunto del sector público estatal: la Administración central, los organismos autónomos, las agencias públicas, las entidades públicas empresariales y los fondos sin personalidad jurídica.
El proyecto es elaborado por el Ministerio de Hacienda, presentado en Consejo de Ministros y depositado en el Congreso a más tardar el 1 de octubre. El Parlamento dispone entonces de un plazo regulado para examinarlo, enmendarlo y votarlo, antes de su promulgación y publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
Los PGE fijan para cada ejercicio:
- El importe total de los ingresos previsionales y su distribución por naturaleza
- Los créditos autorizados por sección, programa y concepto presupuestario
- Los límites del endeudamiento público
- Las eventuales medidas fiscales modificativas
Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito: ajustar el presupuesto durante el ejercicio
Cuando las previsiones iniciales resultan insuficientes en el transcurso del ejercicio, dos instrumentos permiten ajustar el presupuesto sin necesidad de aprobar una ley rectificativa completa:
- El crédito extraordinario: utilizado cuando un gasto imprevisto y urgente no dispone de ningún crédito en el presupuesto. Se autoriza mediante decreto-ley o ley especial.
- El suplemento de crédito: utilizado cuando un crédito existente resulta insuficiente para cubrir un gasto previsto pero infraestimado.
Ambos mecanismos están regulados por la Ley General Presupuestaria (LGP) y requieren el acuerdo del Consejo de Ministros, con control de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Son más específicos que la ley de presupuestos rectificativa francesa y no están concebidos para incorporar medidas fiscales de carácter general.
La Cuenta General del Estado: el balance financiero del ejercicio
La Cuenta General del Estado es el equivalente funcional de la ley de liquidación francesa. Recoge la ejecución real del presupuesto: ingresos efectivamente recaudados, gastos realmente comprometidos y saldo final.
Su elaboración corresponde a la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado), que consolida las cuentas del conjunto del sector público estatal. El documento final se remite al Tribunal de Cuentas, órgano constitucional de control externo de las cuentas públicas, que dispone de un plazo de seis meses para emitir su informe.
La Cuenta General no es votada por el Parlamento como en Francia: su aprobación formal corresponde al Tribunal de Cuentas, que traslada sus conclusiones a las Cortes Generales. Este circuito refuerza la independencia del control presupuestario respecto del poder ejecutivo.
La prórroga presupuestaria: mecanismo, efectos y límites
La prórroga automática prevista por el artículo 134.4 de la Constitución no es una anomalía: es un mecanismo de continuidad del Estado. No obstante, sus efectos prácticos son sustanciales, especialmente para las empresas.
Lo que la prórroga permite:
- Mantenimiento de los créditos de funcionamiento de los servicios públicos
- Reconducción de las transferencias a las comunidades autónomas y a las entidades locales
- Continuidad de los programas de ayudas y subvenciones ya comprometidos
Lo que la prórroga bloquea:
- Cualquier medida fiscal nueva (ni subida ni bajada de impuestos)
- El lanzamiento de nuevos programas de gasto o de inversión pública
- El aumento de los límites de endeudamiento
- La adaptación del presupuesto a las nuevas prioridades económicas o a los compromisos europeos
Para las empresas activas en I+D e innovación, la prórroga congela las dotaciones de los dispositivos de financiación pública: las partidas del CDTI, de los programas NEOTEC o de las líneas ENISA no pueden incrementarse por vía presupuestaria. Las convocatorias de proyectos continúan dentro de los límites de los créditos prorrogados, pero cualquier revalorización significativa queda condicionada a la aprobación de nuevos PGE.
¿Cómo se elaboran y aprueban los PGE?
El calendario presupuestario: de la preparación al BOE
La elaboración de los PGE sigue un calendario administrativo y constitucional preciso, que se extiende a lo largo de casi un año:
| Período | Etapa |
| Enero–marzo | Inicio de los trabajos internos; objetivos de estabilidad presupuestaria |
| Abril | Aprobación por el Consejo de Ministros del Objetivo de Estabilidad Presupuestaria (OEP), remitido a las Cortes para debate |
| Abril–julio | Conferencias presupuestarias sectoriales entre Hacienda y los ministerios |
| Julio–septiembre | Arbitrajes finales; dictamen del Consejo de Estado; informe de la AIReF |
| A más tardar el 1 de octubre | Depósito del proyecto de PGE en el Congreso de los Diputados |
| Octubre–noviembre | Examen en comisión y en sesión plenaria en el Congreso |
| Noviembre–diciembre | Examen en el Senado (plazo de 2 meses) |
| Diciembre | Promulgación y publicación en el BOE |
| 1 de enero | Entrada en vigor, o prórroga automática si no ha sido aprobado |
El papel del Ministerio de Hacienda en la redacción del proyecto
El monopolio de la iniciativa presupuestaria corresponde al Gobierno. Ningún grupo parlamentario puede presentar un proyecto de presupuesto alternativo. Es el Ministerio de Hacienda quien dirige todo el proceso de redacción, en coordinación con la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.
El proceso interno comprende:
- La fijación de las dotaciones ministeriales por el ministro de Hacienda, sobre la base de los objetivos de estabilidad aprobados
- Las conferencias sectoriales con cada ministerio gestor, en las que se negocian los créditos programa por programa
- La redacción de los memoriales de gastos y de los anexos explicativos
- La deliberación final en el Consejo de Ministros, que aprueba el proyecto antes de su depósito
Antes de su presentación al Parlamento, el proyecto se somete al dictamen del Consejo de Estado, que verifica la regularidad jurídica del texto. La AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) publica por su parte un informe independiente sobre la credibilidad de las previsiones macroeconómicas adoptadas, informe que constituye una lectura imprescindible para cualquier observador experto.
El examen parlamentario: Congreso, Senado y procedimiento de enmienda
El examen parlamentario de los PGE se rige por la Constitución y el Reglamento del Congreso de los Diputados. Se desarrolla en varias fases:
En el Congreso de los Diputados:
- Debate de totalidad: los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas a la totalidad con el objeto de rechazar globalmente el proyecto o de sustituirlo por un texto alternativo. Si una de estas enmiendas es aprobada, el proyecto es devuelto al Gobierno, es el principal riesgo político en períodos de gobierno en minoría.
- Examen en comisión (Comisión de Presupuestos): enmiendas artículo por artículo, comparecencias, negociaciones.
- Votación en sesión plenaria.
En el Senado:
- El Senado dispone de dos meses para examinar el texto aprobado por el Congreso.
- Puede proponer enmiendas o interponer su veto. En caso de veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta o, transcurridos dos meses, por mayoría simple.
- El Congreso tiene siempre la última palabra sobre el presupuesto.
El control de constitucionalidad y el papel del Tribunal Constitucional
Antes o después de su promulgación, la ley de presupuestos puede ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Dicho recurso puede ser interpuesto por:
- El Presidente del Gobierno
- El Defensor del Pueblo
- 50 diputados o 50 senadores
- Los gobiernos o asambleas de las comunidades autónomas (respecto de las disposiciones que afecten a su ámbito competencial)
El Tribunal Constitucional dispone en principio de 60 días para pronunciarse, plazo que puede ser prorrogado. Verifica la conformidad del texto con la Constitución de 1978, especialmente en relación con las normas del artículo 134 y los principios de estabilidad presupuestaria recogidos en el artículo 135.
El artículo 135, introducido por la reforma constitucional de 2011, constitucionaliza el objetivo de equilibrio presupuestario e impide a las administraciones públicas incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes fijados por la Unión Europea, un anclaje europeo sin equivalente directo en el modelo francés.
¿Qué contienen concretamente los PGE?
La estructura del presupuesto: Estado, organismos autónomos, Seguridad Social
Los PGE no cubren únicamente el presupuesto de la Administración central. Agrupan el conjunto del sector público estatal, estructurado en varias secciones (secciones):
- Administración central: cada ministerio constituye una sección diferenciada
- Organismos autónomos: agencias y organismos con personalidad jurídica propia (ej.: INIA, CSIC, SEPE)
- Entidades públicas empresariales: organismos sujetos a régimen de derecho privado (ej.: RENFE, Correos)
- Fondos sin personalidad jurídica: fondos de reserva, fondos de contingencia
- Seguridad Social: sección autónoma, con sus propios ingresos y gastos
Esta arquitectura resulta relevante para las empresas que buscan financiación pública: las dotaciones del CDTI, de ENISA o de la AEI figuran en las secciones correspondientes (Ministerio de Ciencia e Innovación, Ministerio de Industria) y son directamente legibles en los PGE.
Los ingresos: impuestos, cotizaciones sociales e ingresos no tributarios
Los ingresos de los PGE se distribuyen en tres grandes categorías:
Ingresos tributarios del Estado:
- Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), parcialmente cedido a las comunidades autónomas
- Impuesto sobre Sociedades (IS)
- Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), parcialmente cedido
- Impuestos especiales: hidrocarburos, tabaco, alcohol
- Tasas diversas
Cotizaciones sociales: integradas en el presupuesto de la Seguridad Social, constituyen la principal fuente de financiación de las prestaciones sociales. No se ingresan al Estado, sino a las Tesorerías de la Seguridad Social.
Ingresos no tributarios: dividendos de empresas públicas, productos del dominio público, ingresos patrimoniales, transferencias de la Unión Europea (fondos FEDER, FSE+, Fondo de Cohesión).
Los gastos: programas, políticas públicas y transferencias
Los gastos se organizan según una clasificación funcional por políticas de gasto (políticas de gasto), subdividida a su vez en programas presupuestarios (programas presupuestarios). Cada programa está dotado de objetivos e indicadores de resultados.
Las grandes políticas de gasto comprenden, entre otras:
- Pensiones y protección social
- Sanidad
- Educación
- Defensa y seguridad
- Investigación, desarrollo e innovación (I+D+i)
- Infraestructuras y transporte
- Cooperación internacional y ayuda al desarrollo
- Servicio de la deuda pública
Las transferencias a las comunidades autónomas representan una parte mayoritaria de los gastos: financiación a través del Sistema de Financiación Autonómica y de los fondos de compensación interterritorial. La negociación de estas transferencias es con frecuencia uno de los puntos de bloqueo político más sensibles en la aprobación de los PGE.
Las medidas fiscales y los anexos presupuestarios
Los PGE pueden contener disposiciones fiscales modificativas, siempre que una ley tributaria vigente lo autorice expresamente (artículo 134.7 de la Constitución). Estas medidas modifican generalmente las tarifas del IRPF, los tipos del IS, los regímenes de deducciones o los beneficios fiscales aplicables a la I+D.
Los principales anexos presupuestarios son:
| Documento | Contenido | Utilidad |
| Libro Amarillo | Presentación didáctica del presupuesto, cifras clave | Visión sintética para los responsables de la toma de decisiones |
| Memorias de beneficios fiscales | Evaluación del coste de los gastos fiscales (deducciones, incentivos) | Analizar los beneficios fiscales vigentes |
| Informes de seguimiento | Seguimiento de la ejecución presupuestaria infraanual | Controlar el avance de los programas |
| Memorias de objetivos | Objetivos e indicadores por programa | Evaluar las ambiciones de cada política pública |
¿Cuál es la situación presupuestaria en 2025-2026?
Una prórroga inédita: los PGE 2023 aún en vigor
España atraviesa una situación presupuestaria excepcional. Los últimos PGE aprobados son los de 2023, adoptados bajo el gobierno de Pedro Sánchez con el apoyo de varios partidos minoritarios. Desde entonces, no ha sido posible aprobar un nuevo presupuesto, por falta de mayoría parlamentaria suficiente.
En aplicación del artículo 134.4 de la Constitución, los PGE 2023 quedan automáticamente prorrogados para los ejercicios 2024, 2025 y 2026. Cada mes, los créditos se reconducen por un importe equivalente a una doceava parte de las dotaciones anuales, sin posibilidad de incremento ni de reorientación presupuestaria significativa.
Esta situación sitúa al país en una trayectoria presupuestaria congelada, mientras las necesidades de inversión pública, transición energética, vivienda, defensa, inteligencia artificial, evolucionan con rapidez.
Las consecuencias concretas para las empresas y los inversores
Para los agentes económicos, la prórroga no es neutral. Sus efectos son múltiples:
Sobre los dispositivos de financiación de la innovación:
- Las dotaciones del CDTI (Centro para el Desarrollo Tecnológico y la Innovación), de la AEI (Agencia Estatal de Investigación) y de las líneas ENISA se reconducen a su nivel de 2023, sin posibilidad de revalorización.
- Las nuevas convocatorias de proyectos se enmarcan dentro de los límites de los créditos existentes. Cualquier programa adicional debe financiarse mediante reasignación interna o a través de fondos europeos.
Sobre la fiscalidad de las empresas:
- Ninguna medida fiscal nueva puede introducirse por vía presupuestaria. Las deducciones por I+D (artículos 35 y 36 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades), Deducción fiscal para la investigación (I+D) e Innovación Tecnológica (IT), siguen siendo aplicables en su versión vigente, sin modificación.
- Las empresas no pueden anticipar subida ni bajada de la carga fiscal de origen presupuestario a corto plazo.
Sobre la contratación pública y las inversiones en infraestructuras:
- Las licitaciones públicas quedan limitadas a los créditos prorrogados. Los grandes proyectos que requieren créditos adicionales están bloqueados o retrasados.
Sobre la competitividad y el atractivo:
- La incertidumbre presupuestaria prolongada constituye una señal negativa para los inversores extranjeros y pesa sobre las decisiones de localización industrial.
La AIReF y la supervisión del marco presupuestario
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) es la institución independiente encargada de supervisar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Creada en 2013 en el marco de las reformas impuestas por la crisis de la deuda soberana, desempeña un papel análogo al del Haut Conseil des finances publiques en Francia.
Sus misiones principales:
- Evaluar la credibilidad de las previsiones macroeconómicas adoptadas por el Gobierno en sus documentos presupuestarios
- Controlar el cumplimiento de las reglas de estabilidad presupuestaria por parte del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales
- Publicar informes y dictámenes sobre los proyectos de presupuesto, los planes presupuestarios a medio plazo y las medidas fiscales de envergadura
En período de prórroga, la AIReF supervisa la ejecución de los PGE prorrogados y publica regularmente informes sobre la brecha entre los créditos prorrogados y las necesidades reales de financiación. Sus publicaciones constituyen una fuente de análisis indispensable para anticipar las evoluciones presupuestarias.
Las perspectivas: ¿hacia unos nuevos PGE?
La cuestión de la aprobación de nuevos PGE está directamente ligada a la estabilidad parlamentaria del gobierno en ejercicio. Varios escenarios son posibles:
Escenario 1 – Acuerdo político y nuevos PGE: El Gobierno logra reunir una mayoría suficiente para hacer aprobar un proyecto de presupuesto. Este escenario supone negociaciones con los partidos nacionalistas y regionales, tradicionalmente decisivos en la aritmética parlamentaria.
Escenario 2 – Prórroga prolongada: A falta de acuerdo, los PGE 2023 continúan siendo prorrogados. El Gobierno recurre entonces a los decretos-leyes (decretos-leyes) para introducir puntualmente medidas fiscales o presupuestarias urgentes, dentro de los límites autorizados por el artículo 86 de la Constitución.
Escenario 3 – Elecciones anticipadas: Una crisis política de envergadura podría llevar a la disolución de las Cortes y a la convocatoria de nuevas elecciones generales, postergando al horizonte siguiente cualquier perspectiva de presupuesto.
Para las empresas, el seguimiento de los anuncios gubernamentales sobre el avance de las negociaciones presupuestarias constituye un indicador adelantado de la trayectoria de las financiaciones públicas a corto y medio plazo.
¿Dónde encontrar y cómo leer los PGE?
Las fuentes oficiales: BOE, Ministerio de Hacienda, Congreso
Varias fuentes oficiales permiten acceder a los PGE y a sus documentos asociados:
- BOE (Boletín Oficial del Estado) – boe.es: texto oficial promulgado, con la totalidad de los artículos y anexos. Es la fuente de referencia jurídica.
- Ministerio de Hacienda – hacienda.gob.es: presentación didáctica del presupuesto, Libro Amarillo, series históricas, datos de ejecución presupuestaria infraanual.
- Congreso de los Diputados – congreso.es: expediente legislativo completo, con el texto depositado, las enmiendas, las actas de comisión y de sesión plenaria.
- AIReF – airef.es: informes y dictámenes independientes sobre las previsiones y la ejecución presupuestaria.
- IGAE – igae.hacienda.gob.es: datos de ejecución presupuestaria en tiempo real, Cuenta General del Estado.
Comprender la estructura de un artículo presupuestario
Un artículo de los PGE sigue una estructura codificada. Sus componentes esenciales son:
- Sección: identifica el ministerio u organismo correspondiente (ej.: Sección 26, Ministerio de Ciencia e Innovación)
- Servicio: subdivisión interna del ministerio
- Programa: política pública financiada, identificada por un código de 6 caracteres (ej.: 467A, Investigación científica)
- Concepto: naturaleza económica del gasto (personal, funcionamiento, inversión, transferencias)
- Créditos iniciales y definitivos: importes autorizados en la ley y tras las modificaciones realizadas durante el ejercicio
Para identificar las dotaciones de un dispositivo específico, por ejemplo, los créditos asignados al CDTI o a la AEI, basta con buscar la sección y el programa correspondientes en el documento presupuestario, disponible en formato estructurado en hacienda.gob.es.
Los recursos para seguir la actualidad presupuestaria
Fuentes institucionales:
- hacienda.gob.es: actualidad presupuestaria, informes de ejecución, planes presupuestarios plurianuales
- congreso.es y senado.es: expedientes legislativos, agendas parlamentarias
- airef.es: dictámenes independientes, cuadros de mando de estabilidad presupuestaria
- igae.hacienda.gob.es: ejecución presupuestaria mensual
Fuentes de análisis:
- fedea.net (Fundación de Estudios de Economía Aplicada): análisis económicos independientes sobre las finanzas públicas
- funcas.es: estudios sobre la coyuntura económica y las políticas fiscales
- Banco de España, bde.es: informes anuales y notas de estabilidad financiera
A retener: La AIReF publica, con ocasión de cada presentación de un proyecto de presupuesto o de un plan presupuestario a medio plazo, un dictamen independiente sobre la sinceridad de las previsiones adoptadas por el Gobierno. En período de prórroga, sus informes de ejecución constituyen el principal instrumento de seguimiento de la trayectoria presupuestaria real.
